——基层政权赈灾重建的追踪观察与忧思

六

鸿兴村五组农民周某已经五十多岁，夫妻务农，房屋半垮；有独子名周华，在德阳打工。周家经济状况平时居中下，灾情也属中等。但周某平素嘴碎，好谈是非，为人处世不为多数村民所喜。六月初某日，听说村里开始发放帐篷，担心自家落空，便与几个乡邻径往村部等候。一直等到晚上九点多，村主任老徐才带着两个义工张千和李万开着“火三轮”回来。

老徐一行累了一天，尚未晚饭，看见堵在门口的村民，多少有点不悦。他挥手要村民们先回去，说今天太晚，不会分发了，要大家明天到各组的组长那儿去领【这也符合发放原则】。周某等看着满车的物资，不愿离开。张千李万则开始卸货，张千见周某在一边看，便要求他也来帮忙。周某没等到分发，不免忿忿，兼之平日也非好与之人，便说：你们拿了工钱的，就该你们卸。张千等原本义工，素来也讨厌周某，见他如此，自然也来气。但村邻之间不便当下翻脸，便半开玩笑半认真地上前拉周某帮忙，周不干，张便顺手在周的胸部上用力抓了一把。

显然这一把抓得较重，周某当时就骂骂咧咧，后来的尸检也发现胸肌有瘀青。张千李万卸完货回家，周某和村民眼看当夜确实不会分发，也一起上路。他们两条路并列，各自皆能听见对方说话。周某心里有气，故意骂张千，并谴责他们今夜不分，一定是有猫腻，肯定串通了准备私分。张千李万辛苦整天，闻听此言，顿时恼怒。两人说要教训一下周某，就冲了过来；周某以为同村之间不会真打，继续骂骂咧咧，哪知张千暴烈，挥臂抡向脸颊，把周某一掌打翻在地，顿时不起。

张千和村民皆以为周某装死耍赖，没有管他径自回去。村民回去告诉周某老婆说打架一事，其妻带人赶来时，发现周某口吐白沫在地上痉挛，急忙报告村主任。村主任急忙拨打110和120，半夜将周某送到纹江区医院抢救，尽管政法委立即介入迎请德阳专家救治，但仍由于小脑碰地重伤不治。

按说这是一桩民事纠纷引发的刑事犯罪，依律张千李万构成过失杀人或者伤害罪，于是警局也迅速拘押了已经投案的他们。一切皆可按司法程序进行，该当何罪即何罪，该附带民事赔偿就赔偿——这是一般城里人的推理。但是，放在今日的灾区加上农村，一切都变得没有如此简单了。

区委书记老吴的直觉，再次使他嗅出了此案背后的凶象和险情。他迅速指令政法委全程介入。在一个非常年头，一个普通农民的非正常死亡，绝对可能引发群体事件。

七

死者的儿子周华在德阳打工，闻讯当夜就赶到了医院，而公安局的法医也正好开始尸检。报告很快出来，颅内出血致死，需要死者家属签字，并要求家属尽快火化。但是，现在的农民几乎都懂得一个规律——只要是意外死亡，绝不轻易火化，否则经济赔偿就难以最大化。于是，死者被送进了殡仪馆的冰柜，一场新的“博弈”不可避免地拉开序幕。

如果按正常规定处理，村民之间扯皮斗殴意外致死，打人者视情节轻重，无非获刑3-10年，附带民事诉讼索赔，顶多可以裁定一两万，还不一定保证执行到手。周华是在城市见过世面的农工，深知父亲已死，即使枪毙张千李万也无济于事，而张李两家也是同村的穷人，根本拿不出钱来给予民事赔偿。他当然清楚，只有把政府“绑架”进来，其父的死亡才会显示出价值和意义，才可能在灾年的众多死亡事件中真正“死得其所”。

可是，明明是同村村民打架，如何与政府挂靠上呢？他在电视上看见了中纪委监督赈灾的举报电话——他举报说：村委会组织救灾不当且不力，有贪腐之嫌，其父指责村主任，竟然被活活打死。——这样的命案上达中央，又处于全国救灾的大背景之下，岂能不震惊朝野。当天省里的问责明电就下来了，很快市里的调查组也下来了，县委必须迅速如实逐级文字报告，且还要该村多数村民作证画押，似乎才能洗脱基层政权的连带责任。

上级采信了基层报告，没有追究下级责任。但是尸体尚未火化，明显还有遗患，于是镇政府必须出面去动员丧家“入土为安”。周华则顺势提出家里困难需要救助，县里为了息事宁人，也很快通过民政和司法援助，给予了周家6500元。但是周华拿到钱后，依旧不肯签字火化，提出索要尸检报告。而按照规定，这个报告是只能提供给检察院和法院作为庭审依据，而不能给丧家本人。于是事件再次陷入僵局，而尸体没有亲属签字，是谁也不敢做主火化的——死人成为砝码，微妙地影响着乡村政局的平衡。

如果基层政权对此完全撒手不管，你愿停放多久就多久——只要你交得起那不菲的电费和冷藏费——那是不是就可以稳住阵脚，把此种乡村冲突带入正常的法律轨道呢？答案一定是否，因为周华和多数群众一样清楚地知道，他们手上还有另外的王牌可以打出。

八

信访制度是典型的“中国式民主”设计【英语没有一个完全对称的词汇】——本质上说，它有别于民主社会的类似建制；无论君主立宪还是多党政治，其申诉专员制度或者苦情处理制度，均与我国的信访大异其趣。我们的信访明显地是继承了中国封建传统的一个怪胎式政治遗产，它既不是行政复议，也不是司法申诉。其产生的理论根源在于，国家社会的制度性设计缺陷，可以经由“圣君”和“清官”来一事一议给予纠正。也就是说，有史以来，皇室中央对地方官僚都是不信任的。为了预防基层吏员沆瀣一气为非作歹，荼毒百姓而对抗朝廷，甚至逼良为盗激起民变；因此要给予草民“告御状”的权利，以保留一个君权在上俯瞰社情民愤的孔道，用以制衡基层官僚集团的专权乱政。

但即使在古代，朝廷也担心这种御前喊冤的制度，可能鼓励“刁民告官”的不良风气，无限增长纠察和治理成本，且广泛呈现社会“乱象”。因此，在相关律令中，也规定了一系列针对“诬民”的风险条款。也就是说，任何人胆敢赴京闹衙，必须要有类似“滚钉板”的勇气才行；即使所诉不虚，沉冤大白，告官的草民也要接受一点惩罚，用以警告和遏制喜欢随便“兴讼”的大众。

中共执政以来，之所以要在公检法甚至纪检、监察种种机构之外，还要设置信访这个体系；本意仍然还是秉承的封建政治文化意识，给无辜百姓预留一个申冤的通道，并借以制约基层组织的胡作非为。而中国百姓又从来迷信明君清官政治，向有击鼓拦轿鸣冤叫屈的传统。于是，几乎文革结束以来，信访潮就层出不穷。

没有公正的舆论监督机制和分权制约，基层政权也确实容易产生贪腐和制造冤案。更不要说几十年的极左思潮和运动，更是广泛地伤害了民众利益。因而信访的风潮必然急剧化，且有可能掀起政潮的震荡。为了防止民众动辄赴京上访，形成规模效应，产生不良影响以至于损坏国际形象，政府又设置了收容遣送制度——对流民和访民采取一定的强制措施，变相拘押甚至惩罚，这样来控制日渐汹涌的上访暗潮。

但是收容遣送这样的“恶法”，确实不符合第四代领导人“以人为本”的政治理想。随着孙志刚死亡事件所引起的舆论风潮，这一扼制草民进城的非法制度终于被废除。随之而来的便是信访的高潮，“上访村”的凄惨存在，竟然成为了泱泱大国首善之区的一道奇特风景。

当各种制度没有根本性改良之时，普罗大众自然不肯信任基层政权和法律的公正。当他们遭遇自己认定的不公待遇时，自然首先想到的不是借助正规的法律渠道来诉求权利，而是选择“告御状”的古老落后方式，来期待中央的恩遇和命运的奇迹。事实上，可能只有1%的人真正在上访中达到了“昭雪”的目的，但是依旧有无数的人前仆后继来奢望万分之一的结局。当巨大的“怨民”在首都汇集，且随时可能冲击机关，并鼓噪起街头民主和广场革命之类闹剧时，政府自然要设计新的防控措施，来堵塞这样的非正规言路。

九

2005年，国家修订推出了新的《信访条例》，在规定了信访权利的同时，又划定了“非法信访”的界限。比如成群结队上访、围攻国家机关，比如拦截领袖车队或者到天安门广场下跪，还有到外国驻华使馆“洋上访”等等，在内部规定中都被视作“非法”的行为，是可以对当事人进行处罚和拘役劳教的。也因此，在湖南某县，竟然会把“非法上访，劳教罚款”这样气势汹汹的文字，树成巨大的广告路牌用以警告大众。

另一方面，上级信访部门又要求基层政府控制上访人数，把每年的上访事件，作为考核基层工作的一个重要参数。凡是设法混进省城或首都的上访者，都要求根据“属地管辖”的原则，由其居住地的当地政府，派员出钱来接回——在基层，这叫“自己的孩子自己抱”。至于所投诉的事件和问题，除非极端重大和恶劣的，可能派专员调查，一般也都是发回当地政府去设法解决——至于当地是否能解决那则另说——反正首先是保证不再上访即可。

这样一种既坚持信访制度不变【貌似给予了人民随时信访的权利】，又在内部要求绝对控制信访数量，甚至以此来权衡地方政权的治理绩效。这种矛盾的做法，必然教会民众凡事不走法律渠道，而走信访之路，并以此要挟地方政府，以猎取更大的利益。

一些深通此道的上访户，一般都会无所顾忌地大胆借钱上北京。他们知道，只要他们出现在国家信访局或者其他相关部门的门口，要么已经有家乡的官员在等候，要么很快就会赶来。来人会劝说他们回去，一般会谈判答应提供往返路费和食宿。如果不是很难处理的问题，或者说不是诉求很高数额的赔偿，多数时候，基层只好花钱买平安。

问题是，这样花钱摆平的基层纠纷，有许多并非是政府应该买单的。当事人所获得的“公正”，并非真正法律意义上的正义；而只是利用国家制度和基层政府简单追求“政治正确”，进行“博弈”所获得的利息。当上级严厉要求“稳定”大于一切——把普通群众的合法上访，甚至宪法赋予的其他权利都视为政治威胁——的时候，基层政府迫于无奈的许多妥协，实际上是对整个社会法则、道义的一种牺牲。更重要的是，它会形成恶性循环，会培养人民对法律的轻视，而寻求依赖人治，甚至学会“绑架”基层政府去索取份外利益。

 十

很显然，打工的周华是深通上述政策尺度的；更何况身在众所瞩目的灾区，且加上奥运在即的大背景——中央要求地方从奥运之前到十月底，必须实现“零上访”。在这样的特殊时刻，他父亲的意外死亡，在殡仪馆的赫然冷藏，都足以成为他有恃无恐的诉求砝码。当他拿到第一笔补助之后，并未如约火化。而当他未看见政府的进一步行为时，他则要主动出击了——这样的时机稍纵即逝，他需要被重视和注意。

我形容今天的基层政权，基本是一种“政治承包责任制”。每一级政府都要为自己所属的“封疆”，向上一级政府完成政治承包责任。为了达到各种考核指标，基层通常都有自己的一套运作手法。比如要实现“零上访”，那对敏感人群的动态，则是时刻掌控着的。因此当周华和他的亲戚，故意扬言要头缠白布打着白幡群体上访之时，区镇两级则早已知晓，且必须要有所作为了。

当然例行公事是劝阻，是通过各种社会关系，把扬言要追随的其他人全部劝退——因为“群访”非法，多数非直接利害关系的人，并不敢真正两肋插刀以身试法。然后是和当事人周华讲理——本质是谈判的开始。周华提出要“索赔”18万，基层政权在此事件中本无责任，自然不敢开此先河，遂僵持不下。周华自知只身上访原无实际好处，就是真的闯到京城了，在奥运期间，恐怕更无好果子吃；但是继续扬言，则依旧是必须的恐吓。

但是对基层政权来说，明知他不大可能暗夜潜往，但是却不敢掉以轻心。因为万一他去了，那上级却绝对会问责于地方。于是只好采取必不可少的监控，让亲戚邻居时刻准备把他从车站截回。两厢僵持，实际对谁都无好处；个人要误工，政府要费事，“博弈”的成本都在增大，输赢的结果却未可知也——多数时候是“双输”。

多数地方的基层政权，眼前对周华一类的“苦主”，一般还是不会随便动用强制措施的。毕竟公检法在业务上，更多的属于“条管”【至上而下的系统主管】。在涉及可能给本系统带来麻烦的事件时，不会简单地服从“块管”【地方党政兼管】。当周华无理取闹拒不火化时，虽然基层并无“短处”无须害怕，但是在提倡“和谐社会”的今天，这毕竟是如鲠在喉的一丝隐忧，压迫你必须去面对。

事情几乎拖了一月，殡仪馆只好出面电话周华，如果再不来缴冷藏电费，他们只能停电，因为他们也是有经济指标管理的单位。接着防疫站也来电话，如果尸体因停电而腐烂，那按照相关规定，他们是有权来处理的。周华当然隐约清楚灾区对一些无名尸体的例行做法，只好妥协，主动去找镇政府求援。双方谈妥，周华先签字火化，政府再补助三万五千元。

周华再次拿到钱，事情似乎暂时好转。但是他只是承诺的火化，而不是上访。如果要他息讼不访，他现在开出的价码则是八万五。只要政府同意，那他就可以签订不再上访的协议书了。看来一切都还没有真正结束，而对于乡村冲突采取这样的处理方式，从长远来说，究竟是好还是不好，暂时还不好评说。

但基层政权之所以在灾年的窘迫财政中，还要帮那个惹祸的义工农民，代付其无法支付的民事赔偿；根本原因在于既不能强制确实丧父的“苦主”，又还要保证实现上级强求的“零上访”。两害相权，只好扮演和事佬了。这样做也许不违人道，但是假设所有的民事纠纷，最后都以这样的方式来裹挟政府，显然又背离了理想中的法制精神。