本文系作者专著《有限政府的经济分析》第二章

　　政府的规模与范围，是当代各国政府所面临的重大问题。无论是发展中国家、发达国家，还是处于经济转轨时期的国家，大家共同面临的问题都是政府规模过大，需要精简政府，实行精兵简政。有限且有效的政府已经成了各国政府的施政目标。本章将探讨以下几个问题：首先，我们将概述政府规模的扩张进程，并试析其主要原因。其次，我们将探讨政府的数量标准和质量标准。政府的规模与范围到底怎么衡量呢？它有明确的数量标准吗？政府的规模与范围有没有规范的标准呢？也就是说政府到底应该有多大呢？或者政府到底应该有多小呢？然后，我们将探讨政府规模与范围如何与政府的能力相适应，如何实现有限政府与有效政府之间的均衡。　

　　第一节 政府扩张的进程

　　在最近一个世纪里，人类社会取得了巨大的经济成就，同时政府的规模和范围也大幅度地扩张了。无论是发展中国家，还是发达国家都是如此。OECD国家政府规模扩张尤其突出。而发展中国家的政府规模自60年代以来也出现了持续增长的势头。人们日益感到政府的作用，政府的行为关系到人们的祸福，人们也越来越关心政府的规模和效能。

　　1997年世界银行发展报告以叙事笔法描写了加拿大人和象牙海岸人的感觉：

　　一个世纪以前，一位加拿大农民和一个象牙海岸人可能会感觉不到他们与政府有多大的关系，他们之间更是没有一点关系。政府对他们生活的影响只是体现在它提供一些传统的公益物品，比如法律和秩序以及基本的基础设施，并从他们那里征集税收。

　　今天，政府已明显地扩大了，而世界却变小了。那位农民的后裔送他们的孩子到政府办的学校上学，从政府扶持的医疗机构接受医疗护理，他们依赖于公共提供的服务，也还能从政府对他们所购买的种子和化肥或出售的麦子或咖啡的价格控制中受益。

　　政府规模的扩张，并非一日之功。说起来，这一进程实际上可以追溯到19世纪公认为是“小政府”的时代。在19世纪时，在理论上来看，大家都承认国家与公民个人的关系，只涉及国家利用公共资源来提供重要的公益物品，以提高个人的生产率。比如国防等公益物品以保证个人生命和财产的安全，使公民获得足够的教育，并执行契约。但从事实来看，即使19世纪时代的市场经济国家，政府的实际作用也超出了最低限度政府的框架。在那时，欧洲、日本和北美地区的政府在经济发展中的确也起到了不少的作用。自由主义以及对政府不信任，是美国政府的基本框架，美国是产生并信奉“管得最少的政府是最好的政府”这一格言的国度。但即使在19世纪时期的美国，政府实际上也起到了促进市场发展和经济增长的作用。如19世纪40年代美国政府帮助建设了全球第一条电报线路，从而促进了电信业的发展；美国政府自1863年开始实施《莫里尔法案》，帮助进行农业研究与技术推广；1785年和1787年的《西北法令》使政府承诺支持教育，并将出售某些土地收入用于该目的，在1863年，联邦政府帮助建立了公立大学制度；1863年，国会通过了《国家银行法》，建立了第一家全国性的银行监管机构。在后来的若干年里，政府建立了联邦储蓄制度即美国的中央银行，以及一系列公共金融中介机构；美国政府还修建跨州的高速公路以及支持修建铁路，这也有助于美国市场空间的扩张。19世纪末，德国首相俾斯麦建立了世界上第一个全国性的社会保障制度。这说明，即使在号称是小政府时代的19世纪，西方国家的政府规模与范围实际上并不限于小政府理论所界定的界限。

　　不过即使如此，19世纪时代各国政府的规模与范围依然是非常有限的，国家尤其在收入再分配方面的功能非常有限。欧洲的收入再分配主要通过私人慈善活动实现，政府的税收制度只限于关税、国内消费税、垄断行业税和商品税，法国和英国自18世纪就开始征收所得税，但并不构成财政收入的主要方面。

　　政府规模与范围的扩张，是20世纪发生的一系列大事促成的。1917年俄国革命建立了第一个无所不包的计划经济国家。30年代大萧条，使所有市场经济国家的经济面临崩溃的厄运，导致了世界各国政府采取种种措施进行反周期性经济危机的努力。第二次世界大战后，19世纪建立的殖民体制土崩瓦解，发展中国家开始了发展的努力，发展中国家的政府开始扩张。第二次世界大战后，市场经济国家开始了大规模的福利国家实践。

　　在这些因素影响之下，世界各国的政府规模与范围都大大地扩张了。在这些国家中，计划经济国家的政府无所不包，并且因此而获得了“全能国家”的称号。福利国家次之，发展中国家的政府规模虽然比不上前两者，但也有很大的扩张，对许多采取政府主导的发展模式的发展中国家来说，尤其如此。

　　政府规模和范围的迅速扩张，导致了很多病症。到70年代，问题已经到了忍无可忍的地步，所有的国家不约而同地开始了缩减政府规模，收缩政府范围的变革。计划经济国家因此而开始了市场化的变革，不管是渐进的还是激进的。除了极个别例外，如北朝鲜、古巴等，所有前计划经济国家都放弃了计划经济的做法，开始了亲市场的策略。有迹象表明，北朝鲜和古巴，也即将采取亲市场的改革。许多福利国家也开始了国有企业私有化、公共服务市场化为内容的新公共管理变革运动。而六七十年代采取国家主导发展模式的发展中国家，也开始采取以市场为基础的发展战略，开始转变为小政府模式。市场化，以市场为基础的发展战略，成了世界上几乎所有国家的共同行动。到90年代，世界各国政府继续走亲市场的发展道路，并且开始注重制度的激励效应。

　　那么，何谓政府的规模与范围呢？如何确定政府的最佳规模与最佳范围呢？这一问题，恰恰是世界各国政府所面临的重要问题，也是各国政府进行政府改革的核心难题。　

　　第二节 政府规模的数量和质量

　　政府是过大，还是过小，首先需要回答的问题就是政府的规模到底有多大？这就需要进行量的考虑。这就好象是给人称体重，先需要确定到底有多重，然后才知道是太重了，还是太轻了，根据需要来减肥或者增加营养。当然，除此之外，也有一个质的问题，人的健康状况到底是好，还是坏，不仅仅取决于是肥胖还是瘦小，可能还取决于其他指标。前者就是政府的数量问题，后者则是政府的质量问题。

　　一、数量指标

　　衡量政府规模的数量标准有许多指标，一是公务人员数量指标，二是机构数量指标，三是财政指标，四是公务指标。人们也是从这些指标意义上来评判一个政府的规模的。

　　1.公务人员的数量

　　从公务人员数量指标来看，政府工作人员数量越多，则政府规模越大，政府工作人员数量越少，则政府规模也越小。由于各国人口不一样，同一国家在不同时期人口规模也不一样，因此在进行国际或者跨时间的比较时，人们常用政府工作人员占人口的百分比、占总就业人口的百分比来比较政府规模。在这个意义上，如果说一个国家的政府规模太大，就意味着政府工作人员过多，相应的改革办法就是精简人员。反之，则说明政府规模过少，公共行政不足。因此，公务人员数量指标除了绝对数量之外，还可以用官民比、公私就业人员比来表示。后者可以用来比较不同人口规模的地区和国家的政府规模。此外，也可以用官地比，即每一平方公里土地上有多少官员，考虑到人口密度，还可以每一平方公里的人口密度进行加权；如果考虑到经济发展程度，还可以以人均国民生产总值进行加权；如果考虑到公务人员的工资，还可以公务人员的工资水平进行加权；如果考虑到公务人员的学位，甚至可以用公务人员的学位进行加权，计算公共人员的教育水平是否存在浪费或者不足现象。

　　中国历次精兵简政的政府改革，实际上都是这一意义上的政府规模改革。根据这一指标，1995年中国全国总人口121 121万人，全国从业人员人数68 910万人，国家机关、政党机关和社会团体从业人数1 027.1万人，占全国总人口的0.85％，占全国从业人员人数的1.49％，其中国家机关939.4万人，占全国总人口的0.78％，占全国从业人员的1.36％。1993年国务院机构改革方案规定，国务院机构定员共精简20％。

　　美国政府也曾经以此来判断政府规模的大小，如查尔斯·比尔德写道，1933年联邦政府大小机构的文职雇员有50多万人，1938年增加为84万，1943年激增为300万。政府中人浮于事。进入90年代以来，克林顿政府也以裁减人员为缩小政府规模的标准，到1997年，他精简了28万人，从而实现了1993年改革方案的目标。

　　2.机构数量

　　机构数量也经常是判断一个政府规模大小的常用标准。它意味着一个政府内部所设机构的数量越多，则政府规模越大，所设机构的数量越少，则意味着政府规模越小。在这个意义上，如果人们说政府规模过大，他们就会用机构林立、机构臃肿等字样来进行描述。相应的改革措施就是合并政府机构。机构数量应该可以从三个方面进行计算，一是横向规模，比如一个政府各职能部门和办事机构的数量。二是层级规模，比如一个政府上下级组织的层次。三是综合指标，包括横向规模和纵向层级规模，综合计算。

　　中国政府历次精兵简政改革也包括精简机构的改革，但精简政府机构一般只倾向于考虑横向规模。如1982年3月8日进行了机构改革，精简机构也是其中的重要内容，国务院各部委、直属机构、办事机构从100个减少到61个。1988年4月七届人大一次会议通过的改革方案，国务院部委由45个减少到41个，直属机构从22个减少到19个，非常设机构从75个减少到44个。1993年国务院机构改革撤销7个，组建、新建6个，更名1个，国务院组成部委为41个(含国务院办公厅)，比原来42个减少1个。国务院直属机构13个，办事机构5个，共设置18个，比原有44个减少26个。这样，国务院组成部门设置41个，直属机构和办事机构18个，共设置59个，比现有86个减少27个。国务院非常设机构也大幅度裁减，由原有的85个减少到26个。中国政府改革开放以来历次机构改革均没有考虑到机构的层级结构维度，也许正是这一原因，各次机构改革方案均没有考虑到如何精简国务院的层级结构，并且无意之中还增多了部委与总理之间的中介机构，如国务委员，也增加了副总理的职数。

　　1998年3月国务院决定再次进行机构改革，这次改革精简15个部、委，拟新组建4个部委、更名3个部委、保留22个部、委、行、署，改革后除国务院办公厅外，列入国务院组成部门序列的共有29个部、委、行、署，它们是外交部、国防部、国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、教育部、科学技术部、国防科学技术工业委员会、国家民族事务委员会、公安部、国家安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人事部、劳动和社会保障部、国土资源部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、农业部、对外贸易经济合作部、文化部、卫生部、国家计划生育委员会、中国人民银行、审计署等。这次机构改革也没有考虑到机构的层级维度，自然也没有考虑综合指标。

　　许多国家的政府都因机构林立、机构臃肿的原因，进行过机构改革。比如美国在50年之前，就进行过一次较大的机构改革。当时，美国政府部级单位很少，只有十几个，但独立执行机构却很多，这导致了机构臃肿、人浮于事、职能重复和混乱等问题。美国独立机构的发展始于上个世纪。1883年建立三人文官委员会来独立执行新的功绩制，1887年仿效这一先例建立了洲际商务委员会，负责管理铁路。到1929年经济大萧条开始时，一共才20多个委员会、署和局。自1933年起，美国国会开始接连建立许多具有很大行政权、财务权和管理权的联邦特别行政机构。而且国会还不以自己建立的机构为满足，还授权总统建立其他独立的机构，并授予其一般的和特殊的权力。在这种情况下，大批局、署和委员会如雨后春笋般相继成立，通常以其开头字母闻名，如NIRA(全国工业复兴署)、AAA(农业调整署)、SEC(证券交易委员会)、TVA(田纳西河流管理局)、WPA(工程进度管理署)、NLRB(全国劳工关系局)等等。到最后，用命名这些美国政府的‘字母机构’的字母简直都搭配完了。“由于旧的编制添加了许多机构和雇员，老的机构又一分再分，国会往往很少注意或根本部注意它所授予的新的职能与已经承担的老的职能之间的关系。由于这种飞速的发展和缺少规划，结果联邦行政工作的特征就是混乱、重复、浪费以及权力和管辖权的冲突。”在这一背景之下，美国开始了新的行政改革设计。其中涉及独立机构的改革设想的主要内容是：将全部或接近全部五花八门的政府办事处、机构和机关合并为少数几个大的部，每个部各由一名负责的部长领导，部长又向总统负责。将所有性质相同或相仿的政府职能并入同一个机构或机关，以防止权力重叠和工作重复。将一切机构按照各自工作的性质加以分类，并成立一个文职人员管理局或人事局来选择条件合格的人去做各种要做的工作。

　　如果这一设想得以实现的话，其结果将是彻底取消独立机构，把所有行政部门变成彻底的官僚性质的部门体制。战后美国各届总统实际上也在努力这么做，他们都试图精简这些利益狭隘、独立的组织建制，不过由于三权分立的体制的原因，总统们并没有完全取消独立的行政机构，独立执行部门的数量依然很大。几经折腾，当代美国公共行政体制实际上由三个部分组成：一是几乎全能的总统，二是数量少(仅十几个)且没有多大权力的部，三是大量的规模大、权力大的独立执行局。

　　1987年，澳大利亚进行了一场大规模的机构改革，其主要内容是合并政府职能，整个中央政府的部的数量从28个减少到18个，许多政府部门合并到一起，从而产生了超级大部，如外交和外贸部，教育、就业和培训部，交通和通讯部。建立大部体制的目的是多方面的，其中最主要的是想通过减少部门数量使各部部长进入内阁，从而在总体上改善政府部门的管理。

　　政府机构迅速膨胀，也往往作为政府管理的一个问题被报道。并且往往与前面所说的人浮于事相提并论。1997年世界银行以专栏形式报道了孟加拉国政府机构迅速膨胀的事实。该专栏说，自从1971年独立以来，孟加拉国政府的规模实际上增加了一倍。20年间从21个部增加到35个部，1990-1994年间，局、署从109个激增到221个。1971年，公务部门雇员为45万人，1992年接近100万，每年增加3.6%，而同期人口增长率只有2.5%。公务员的工资大幅度下降，特别是高层官员。常务秘书(最高级公务员)的实际基础工资自1971年以来下降了87％。乌克兰政府也是机构林立的典型。1991年独立之后，乌克兰建立的中央政府机构反映出许多前苏联体制的特征。决策仍旧高度集中，部长会议机构依然负责制定政策，协调和支配中央政府各部的工作。中央政府的机构仍旧很多，有110多个，它们的职责常常重叠，责任范围划分不清楚，整个结构臃肿，很难协调，决策拖拉，透明度不强。所幸的是1996年7月通过新宪法之后，乌克兰政府已经开始了改革进程。

　　3.财政指标

　　财政指标是最常用的政府规模衡量指标。政府总支出占国民生产总值的比重，就是公共财政学统计政府规模的指标。在这个意义上，政府总支出越多，政府规模就越大；政府总支出越小，政府规模就越小。不知因为什么原因，中国政府很少用财政支出指标来判断中国政府的规模，这为只做表面文章的政府规模改革提供了机会。如精简政府的人员规模，往往只是在形式上做文章，精简掉的人依然在“公共部门”工作，唯一的区别是他们只占用企业编制或者事业编制。

　　财政指标既可以计算绝对值，可以计算财政支出占国民生产总值的比例，也可以计算财政支出相对于可用财政的比例。如果考虑到公务人员的人头经费，还可以计算公务人员人头费在可用财政中的比例。中国政府历次改革在要求进行人员精简时，多次强调的理由是人员太多，吃掉了大部分财政，是“吃饭财政”。1998年机构改革也强调，现在要科教兴国，但是科教兴国需要钱，目前的财政是吃饭财政，因此要精简人员。

　　不过，计算财政支出规模，一般只计算财政支出占国民生产总值的比例。这是用得最多的比例。目前，发达国家的政府规模都比较大，一般都在50％左右，从30％到60％不等。发展中国家的政府规模一般都较小，一般都在25％左右。

　　表2.1列出了OECD国家的政府规模。由表可以看出，发达市场经济国家的政府规模有很大的差别，但一般都在50％左右。如表2.1所示，美国政府总支出占国民生产总值的比重一直在33％左右，英国政府则一直在43％左右，德国政府一直在48％左右，1994年以后已经增加到50％以上，并且根据德国行政学者布尔教授的看法，还有可能进一步增加到59％左右。瑞典、丹麦则在60％以上。这说明，发达国家的政府规模都比较大，一般比发展中国家要大一倍左右。

　　根据世界银行的报告，转轨国家的政府规模也有很大的差别。在中东欧(CEE)国家和新独立的前苏联共和国(NIS)，通过中央政府和地方政府预算以及所谓预算外资金拨付的政府开支总额，1989年平均占GDP的将近一半，几乎等同于富得多的国家的水平。1994年，CEE国家的平均开支占GDP的比重下降到45％，NIS降到35％。在波罗的海国家和其他NIS，目前剔除通货膨胀因素后的名义政府开支为改革前的一半或更低。在中国，政府规模自1978年以来有大幅度的缩小，1994年政府开支总额不足GDP的20％。越南的政府规模正在扩大，超过了同等收入水平的国家。政府规模与经济改革的进程情况似乎也没有多大关系。在自由化和政府改革进展都很快的国家，既有大政府，也有小政府。如在维谢格拉德国家，1994年政府开支超过GDP的一半，而在智利、哥伦比亚、韩国、泰国和土耳其，这一比例平均只有20％多，而这些国家的人均收入水平等同或略高于维谢格拉德国家。而1994年的波罗的海国家和罗马尼亚国家的政

　　表格2.1部分经合组织成员国政府总支出占国民生产总值的百分比(1970－1994)

　　国家 澳大利亚   英国   比利时   加拿大  德国   美国  法国   日本
1970      -        37      42     34      38     31    39    19
1975     31        44      51     38      48     33    43    27
1980     32        43      59     39      48     32    46    32
1985     37        44      62     45      47     33    52    32
1990     35        40      55     46      45     33    50    32
1991     37        41      56     49      48     34    51    31
1992     38        43      56     50      47     35    52    32
1993     34        44      57     50      48     34    55    34
1994     38        43      55     48      49     34    55    35

　　府开支约占GDP的三分之一，比1989年将近低20％。改革进程最慢的土库曼斯坦，政府规模在所有转轨国家中最小，1994年政府开支总额不足GDP的10％。但在改革同样缓慢的阿塞拜疆和乌克兰，1994年的政府开支占GDP的一半或更多。世界银行认为，许多转轨国家的财政支出规模都在精简，但许多转轨中的欧洲国家的政府规模依然过大。“在转轨国家，有充足的理由认为，大政府无益于经济业绩：尤其是高水平的政府开支，效率总是相当低的，因此，与市场经济国家相比，对增长的贡献也就较小；此外，为政府支出提供资金的成本更大，诱发通货膨胀的危险性也更大。”

　　4.公务指标

　　政府规模的第四项指标是公务指标。这一指标很难数量化，但是在特定的场合，也可以用数量来表示。如警察的逮捕量、出击的次数、企业许可证的审批量、护照的批发量等。政府公务越多，意味着政府规模越大，而政府公务越小，则意味着政府规模越小。美国放松管制的改革，实际上就是减少公务的改革。在这一方面，学术界一般以政府的范围(Scope)来加以描述。我们将在下文详细探讨政府的范围。

　　二、规范指标

　　政府的统计规模说明了政府有多大，但是没有说明政府应该有多大。那么政府到底应该有多大呢？到目前为止，还没有人能够说，某个国家的政府规模应该多大比较合适。但我们至少可以从理论上分析它们。

　　首先，我们至少可以找到政府规模的理论空间。比如从人员规模来看，政府工作人员规模有一个很大的空间，它最高上限是全体可工作的人口，最下限是1个人。显然这两个极限是不可能的，但政府工作人员的规模肯定在这个空间的某一点。从政府机构规模来看，它的最高上限是一个政府工作人员一个机构，而下限则是一个机构。从财政支出角度来看，政府规模的上限是把所有的国民收入都用于政府收入，整个社会的支出都为政府所支出，它的下限则是维持1个工作人员、1个政府机构所需要的支出。从公务角度去看，政府可以囊括所有人的事务，政府包办一切，从生到死，从灵魂到身体，都管。这是政府规模的上限，而政府规模的下限则是管极少的事情，或者干脆就是无为而治。

　　以此我们可以看出，政府规模的理论空间是非常大的。这一分析并不能确定政府规模的规范标准。同时这也表明，从这些概念本身去寻找规范的标准，是不可能的，我们必须超越这些概念，从其他角度来分析这一标准。

　　因此，第二项确定政府规模规范标准的办法是对不同的变量进行相关分析。第一步，我们可以考察实际存在的政府规模。这时我们会发现，不同的国家有不同的政府规模，同一国家在不同时期具有不同的政府规模。第二步，我们还可以去看一看各个国家的经济发展水平，这时我们发现不同的国家其经济发展水平是不同的，其发展速度也有差异，同一国家在不同时期也处于不同的经济水平。然后把这些变量加以交叉分析，我们会发现政府规模与经济发展有一定的相关关系，与经济发展速度也有一定的相关关系。

　　通过事实考察，并且与经济发展的价值相联系，有些学者发现，经济生活不相协调的过多的行政管制和与之相应的过大的政府规模对经济的正常运转是极为不利的。其原因一是与私人部门相比，政府的经营效率较低，浪费也较严重；二是对整个经济系统来说，过多的政府管制会加重运转负担和成本；三是许多政府的财政、金融政策扭曲了经济动机，导致了生产率的下降。现在，东西方的一致意见是，政府规模过大，对经济活动干预过多，经济组织就会缺乏活力，整个经济就会丧失活力。因此，无论是市场经济国家，还是转轨国家，无论是发达国家，还是发展中国家，都在进行削减政府规模的改革。它们精简机构，裁减人员，缩减财政支出，把许多公务留给私营部门去运作。

　　不过，也有一些学者持不同的观点。如罗宾斯认为，在发展中国家里，较大规模的政府可以通过摆脱对别国的依赖来促进本国经济的增长。许多学者则持折衷的观点，认为政府活动仅限于私人部门无法做到的范围之内。某些统计数据也表明，并不是说政府规模越小越好。适当规模的政府在多数发展中国家里仍然起着不可替代的积极作用，如克拉维斯·萨莫斯和赫斯顿等人在1984年对115个国家进行了大量的计量样本统计调查，对大量跨部门(cross-sections)的经济数据进行了二十年的定量分析，得出的基本结论是：一是政府规模对经济增长的影响方向是正的；二是政府规模对其他经济部门的（边际）外在影响也是正值的；三是与其他部门相比，政府部门的要素生产力(factor productivity)更高一些；四是与60年代相比，70年代政府规模的边际外在经济更加突出，而相应的要素生产力则有所下降；五是这些特征在收入较低的国家中表现得更为突出。

　　当然，目前有关政府规模的研究还是不够的，许多结论还为时过早。至少从实证角度去看是如此。比如发达国家的政府规模都比较大，发展中国家的政府规模是否也需要扩大呢？或者说目前发达国家都在通过私有化、缩减社会福利项目等改革努力缩小政府规模，发展中国家就应该预留余地，继续保持目前的政府规模呢？这些结论都很难令人信服。因为事实并不意味着价值。这说明，实证分析依然需要规范分析加以补充。在我们看来，经济分析就是一个比较好的规范分析。在此有必要说明，除了经济分析之外，还有政治分析等规范分析的方法。并且在联系实践时，除了经济分析之外，应该还有政治分析的视角。从经济角度来看，国防和治安可以由私人干，也可以由国家来干。清朝末年就运用经济的思维，在国家无法提供有效的军事统治力量的情况下动用曾国藩、李鸿章来建立湘军和淮军，利用袁世凯建立新军，但结果是培养了军阀。从经济角度来看，应该如此，但从政治角度来看，应该由国家垄断国防力量。这可能就是政治考虑和经济考虑的不同之处。下面主要从经济角度考虑政府规模和范围问题，在此基础上再考虑政治的因素。

　　比如从政府工作人员角度来看政府规模，首先我们要考虑录用人员的成本收益比较。这时我们就应该看公共部门雇用人员的边际成本是否等于其边际收益，假定超过其边际收益，说明人员规模过分，如果小于边际收益，说明依然可以考虑再雇用人。如果边际成本等于边际收益，那么就不应该再雇用人了。其次，我们还要考虑到政府工作人员的雇用是有机会成本的，在公共部门雇用，就不能在私营部门雇用。这时就需要使公共部门和私营部门的收益率相等，从而达到均衡。如果市场是充分竞争的，那么通过充分竞争的劳动力市场，就可以实现这一均衡，最后也可以确定最合理的政府规模。从政策意义上来看，建设充分竞争的劳动力市场，促进公共部门和私人部门之间的人员流动，是确定合理政府规模的最佳选择。

　　其次，就政府机构的数量来说，应该考虑一体化与专业化的成本收益比较。也就是说，如果一体化的组织成本高于多个机构的协调成本，那么多个机构就比一体化的组织好，机构数量可以增加。如果一体化的组织成本低于多个机构之间的协调成本，那么就应该精简机构数量，把若干个机构合并起来。至于到底多少个机构比较好，这可以通过多次试错的办法来达到。当然，某些技术因素如组织技巧和协调技术也能够决定政府机构的数量，但这些因素是可以通过一体化与专业化之间的替代得以平衡。许多国家机构数量较少，并且能够运转得较为令人满意，这说明这些国家的组织水平高于协调水平。90年代以来，许多发达国家如新西兰、英国、丹麦和荷兰不再强调职责分明，不再指责机构林立，而是开始建立大量的执行局。其原因是它们引入了市场机制，通过大量执行局之间的半市场性质的竞争，提高了这些国家政府的协调能力。

　　第三，就政府的财政支出来说，首先要考虑政府财政支出的收益成本比较，其次要考虑政府财政支出所引起的收益的机会成本，即假定该笔支出由私人支出，则其收益有多大。其结果是显然的，假定政府财政支出的边际收益大于边际成本，政府财政可以进一步扩大，而其边际收益小于边际成本时，政府财政则应该紧缩，而当两者相等时，政府财政规模就达到了最佳的水平。如果与私人部门相比较，如果计算征税成本以及财政支出的行政成本，如果财政支出的机会成本很高，高出其收益，那么政府就应该紧缩财政，而当财政支出的机会成本很低，远远低于其额外的收益，那么政府财政就可以扩张。当两个方面都均衡时，那么政府的财政规模就达到了最佳的水平。

　　第四，就政府的公务数量来说，就需要考虑公共事务的范围，以及政府的能力。如果政府的能力很大，那么政府不妨多干一些。但是如果政府的能力很小，连最起码的公共事务都干不好，那么政府就不妨少干一些，并让私人的力量多参与一些。用经济的标准来看，如果一项事务，由私人干比政府干好，那么就应该由私人干。如果由政府干比私人干好，那么就可以由政府干。也就是说，如果政府干某一事情的成本收益比好于私人，那么就可以由政府干，反之则由私人干。如果政府与私人干得一样好，为了鼓励私人的积极性，并避免官僚主义的危害，也应该由私人干。在此，市场是弱者，因此应该优先考虑市场，建设以市场为基础的政府。

　　经济分析表明，政府规模有一个适当的度，过大、过小都是不经济的。关键在于计算政府规模的边际收益是否与其边际成本等价。而这时，政府的能力也得到了充分的利用。在经济分析的基础上，我们就可以得出以下结论：

　　一是政府的规模与政府的能力呈正相关关系。政府的能力越大，其边际成本就较低，而边际收益就越大，其均衡点就比较高，这时政府的规模也就可以相应地较大。政府的能力越小，其边际成本就较高，边际收益也就越小，其均衡点就比较低，因此政府的规模也就相应地较小。因此，政府规模首先取决于政府能力约束条件下的均衡。

　　二是政府的规模与市场的能力呈负相关关系。一个国家市场能力越大，政府的作为就越小，而一个国家市场能力越小，则政府的相对能力就较大。因此，政府的规模还取决于一个国家市场能力的大小。市场能力越大，政府的规模越小，而市场能力越小，则一个国家政府的规模也就相应地比较大。因此，政府规模还取决于市场能力约束条件下的均衡。

　　三是政府规模是有限的，但有限的标准应该是比较灵活的，各国应该根据政府的能力，如取得更大收益或者节约更多的支出的能力，来调节政府的规模；同时也应该考虑市场能力的大小。政府规模在经济上没有绝对的度，只有相对于政府能力和市场能力的度。政府规模归根到底取决于政府与市场的总体均衡。

　　四是政府规模要有一个动态的视角，我们需要利用政府来加强市场的力量，如为市场提供有效的产权条件，提供宏观稳定条件，法律条件等，同时也需要加强政府本身的力量，如加强政府的组织建设，强化公务员的竞争性等来强化政府本身的活力，最后还需要利用市场来强化政府的能力，如在公共服务领域引入市场竞争机制，把市场的范围扩展到公共领域等。政府与市场互强，在这一进程中政府规模不断地处于动态调整的进程中，不断地趋向动态的均衡，就是确立适当政府规模的动态之路。

　　当然，经济分析只是给政府的规模提供了一个进一步思考的思路，并没有给出一个确定的答案。而且循着这一思路去思考，还需要做很多技术性的工作。此外，政府规模的确定实际上并不是一个学术分析的领域，而是一个公共选择的领域，它本身就是由政治力量博弈决定的结果。但这并不意味着思想是没有用的。人毕竟是理性的动物，一旦人们对于某一问题有了更多的理解之后，人们自然而然地会受思想的影响来调整自己的行为。学者的思考可能未必马上起作用，但一定能够影响事物的进程。经济分析在很大程度上能够影响政治选择的进程。

　　在有关政府规模问题上，世界银行的报告可能是对的，它说：“各类国家政府的规模直接取决于为政府规定的作用和功能的大小，这归根到底依然是一个社会选择的问题。有关政府开支水平与经济增长关系的一般性实证研究未能得出有说服力的结论。但在转轨国家中，有充足的理由认为，大政府无益于经济业绩：尤其是高水平的政府开支，效率总是相当低的，因此与市场经济国家相比，对增长的贡献也就较小；此外，为政府支出提供资金的成本更大，诱发通货膨胀的危险性也更大。”

　　对于市场经济国家来说，尤其是对正在建设市场经济的国家来说，政府的规范规模最终取决于三个方面的标准：一是市场经济的能力，二是市场经济的需求，三是政府本身的能力。也就是说，我们先要确定市场能够干什么，市场需要政府干什么，然后确定政府该干什么，确定政府规模的语法结构，然后才能确立政府的规模。而对于作为转轨国家的中国来说，最主要的矛盾就是建设市场的需求很大，而政府本身适应市场经济的能力却很小。前者决定政府规模较大，但后者又需要政府缩小自身的规模。就如前面所分析的，政府规模毕竟取决于政府与市场的均衡。　

　　第三节 市场经济的结构与功能

　　市场制度的能力在于，它既不依靠人的善心，也不必依靠恶欲，而依靠每一个人的自我关怀之心和对他人的同情心，依靠每一个人的互利行为，依靠每一个人的创造力，来实现有限资源的最优配置。它游刃于善恶之间，以特有的机制化私为公，通过每一个人的自我关怀来实现公共利益。

　　一、善恶之间

　　人类行为的基本特征是理性的思考、理性的计划，一切都是以理性为指导的。通过理性的手段来达到人人富裕的社会，这是唯理主义者构建的乌托邦的理想。这种乌托邦认为，人们只要按理性行事，摒弃私念，为了共同的富裕而奋斗，朝一个方向使劲，人类就能够实现共同富裕。善，是人类社会发展的动力。

　　但是，历史发展的进程却否定了这一观念。历史学家不无痛心地断定，恶是人类社会发展的动力，正是人类的贪欲，导致了人类的进步，正是人类的懒惰导致了种种发明，正是战争导致了发展。黑格尔历史哲学就是这一思想的典型。

　　但是，亚当·斯密却认为，善，即一心损己利人，未必能促进公共利益，未必能促进发展；恶，即一心损人利己，也未必是发展的动力。相反，追求互利的理性的经济人的分散的努力，却能够既导致个人利益的增进，又能够导致集体利益的增进，反而比善人更能够促进公共利益，而且也完全没有必要作恶，就能够实现自己的利益。看不见手的机制，刺激每一个追求自利的人朝着不同的方向努力，大量的、分散的个人努力的结果，导致了内在和谐的、具有内在稳定性的秩序。

　　现代福利经济学以数学模型严格地证明了在一定的条件下，由追求最大化利益的个人组成的市场是帕累托有效的，它可以形成一种和谐的秩序，从静态意义上说，就是每种商品的供给等于需求，而建立这种秩序的手段就是靠自由竞争形成的价格。这样，每一个人都实现了自己的最大利益，消费者获得了最大的满足，厂商获得了最大利润，同时他们各自分散（信息、决策两个方面）的努力由导致了一个和谐的结果：每种商品要买进的恰好等于要卖出的，这样一个体系的确堪与牛顿的宇宙体系相比，在那里，导致和谐的是神秘的引力。

　　不过，市场经济导致富裕、实现公共利益、推动人类经济发展的力量并不神秘，它实际上只不过为人类提供了一个分散的决策结构，在这一结构中，每一个人都能够自由选择，根据自己的理解，根据自己掌握的理性，进行自由选择，并且自己承担自己选择的后果；这一结构还具有奖惩的意味，它惩罚特定的行为，奖励特定的行为，从而使得有限的资源得到最优的配置，使喜欢知识的人拥有知识，使喜欢权力的人得到权力，使喜欢金钱的人得到金钱，使喜欢萝卜的人当然得到萝卜，使喜欢青菜的人得到青菜，至少是它能够激励人们为他们所喜欢的东西而努力，为更喜欢的人去生产，因为只有更喜欢萝卜的人才能不滥用萝卜，只有更喜欢金钱的人才会珍惜金钱，而一旦这一切都是那么地来之不易，才使得人们更加珍惜。而一旦有人改弦更张，那么滥用金钱的人就会更快地失去金钱，滥用权力的人就会更快地失去权力，不珍惜知识的人就会很快失去知识。只要给予自由，任何有限的自由都能够实现帕累托有效的配置，在不损害任何人的利益的基础上增进其他人的利益。分散的决策结构和奖惩机制正是市场机制的致富致强的奥秘所在。

　　二、分散的结构

　　从决策结构来看，市场经济的决策权分配或决策结构是完全分散的，生产者和消费者自己决定生产什么，不生产什么，消费什么，不消费什么，并且完全由生产者和消费者自己承担决策的后果。政府在经济决策中不起任何作用，即所有经济决策都是由企业和家庭在微观层次上作出的。消费者自己决定自己的工作时间和消费支出。企业完全由自己的意愿决定自己投资的数量和构成。

　　当然，企业和家庭作出经济决策时，并不可以随心所欲，它们的决策面临着一系列的约束。这些约束包括效用最大化或利润最大化，可用于投资或支出的货币，尤其是它们作出经济决策时需要相当的经济信息，才能使自己的经济决策具有一定的合理性。市场制度本身具有分散决策结构所需要的信息结构。

　　在信息结构方面，市场经济要求生产者自己去了解消费者需要什么样的物品和劳务，并且对于这些物品的生产需要什么生产要素，自己是否有能力生产，是否有利可图等问题必须胸有成竹。此外，消费者也必须知道在什么地方可以以最少的支出购买到他们所需要的物品，以及承担购买物品行为做出后的结果。

　　所以，生产者和消费者之间应该有一个信息沟通渠道，这一渠道必须能把消费者的需求信息准确地传导给生产者，并且又能把生产者的生产信息传导给消费者。市场经济中的价格体制就具有这一功能。

　　在市场经济中，价格体制的功能就是向生产者传递消费者的需求信息，向消费者传递生产者的供给信息，并以此来协调企业的生产和家庭的消费。

　　对于生产者来说，价格体制可以很快地告诉他们，市场上需要什么产品，不需要什么产品，生产什么产品有利可图，生产什么产品无利可图甚至可能赔本。其告诉的方式便是价格指数的变化。也就是说，如果市场上某一产品的价格大大高于生产该产品的成本价，这就等于告诉生产者，消费者非常需要这种产品，生产这种产品有利可图。如果市场上某一产品的价格低于生产该产品的成本，这就等于告诉生产者，相对于消费者的需求而言，该产品的供给过剩，生产该产品肯定要赔本。如果市场上某一产品的价格与该产品的成本价基本持平，这等于告诉生产者，生产该产品已经无利可图，除非生产者能设法使该产品的成本价低于市场价。

　　对于消费者来说，价格体制可以告诉他们，市场上同一种商品在不同地方的价格，据此，消费者就可以买到既便宜又适用的消费品。价格体制也可以告诉他们，在两种可以替代的消费品之间，他们应该怎样选择就可以最小的支出取得最大的满足。

　　所以，价格体制其实就是信息传递机制和生产、消费等经济行为协调机制。它既反映消费者的偏好，以及消费者为满足自己偏好所愿意出的最高价格，同时也反映生产者的供给状况，显示生产者愿出的最低价格。

　　不过，价格体制最重要的作用在于它能通过比较买卖双方愿出的价格，形成买卖双方都不得不满意的市场价格。从这个意义上说，价格体制其实就是供求调节机制。

　　供求调节的实质就是供求规律，即在需求为常数时，供给过剩，价格就会下跌，直至供求平衡。而在供给为常数时，需求过剩，价格就会上升，直至供求平衡。在这两种情况下，生产者和消费者都会根据供求状况调节自己的经济行为。在供给过剩、价格下跌时，生产者会收缩生产规模，并把资源转向其他有利可图的产品。在消费过旺，供给不足时，价格上升，生产者就会把资源从其他领域转到该产品，扩大该产品的供给，消费者则会设法用其他商品替代该产品，在无可替代时，消费者则只好接受高价，减少自己的消费。

　　三、化私为公

　　那么，价格体制运行的动力何在？也就是说，是什么因素使得价格体制能够调节人们的经济行为的呢？

　　市场机制的运行并不是自动的，它的动力既不来自上帝，也不来自菩萨，而是来自人本身，源自人的利己动机，或者说人的经济性。市场经济动力结构的实质性内容就是经济人。

　　经济人的假定认为，市场上具体的人是理性的自利主义者。也就是说，一方面，任何个人，不论他是购买商品的消费者，还是生产商品的生产者，他的行为动机都是自利的，也就是说他最关心自己的利益；另一方面，在行为过程中，他又是理性的，也就是说他能够最充分地利用他所能得到的有关他所处环境的信息，诸如商品的数量、质量、价格、供求状况等，使自身利益最大化。

　　在市场经济体制中，经济人可以分为两类，即理性的消费者和理性的生产者。理性的消费者知道自己的需求，了解自己的经济能力，并可以通过理性的选择，在有限的经济能力约束下，使自己的福利最大化。

　　理性的生产者了解消费者的需求，知道自己的投资能力，并可以通过理性的选择，使自己的利润最大化。理性的消费者追求个人福利最大化，理性的生产者追求投资利润的最大化，由此，市场经济便获得了运行的动力。

　　市场经济一旦运行起来，它就自动建立了一套奖惩的制度，从而促进经济人的经济积极性，同时又惩罚经济人的非理性行为。

　　从消费者的消费行为来看，如果消费者的消费行为有非理性的倾向，那么他必将因此而受到惩罚，其结果便是他的福利的非最大化。并且这种非理性的经济行为还可能给生产者以错误的需求信息，认为这种产品行情看好，可以扩大生产。如某一消费者在必须讨价还价的市场上未进行讨价还价便高价买下了本来可以低价买下来的东西，这时该消费者的福利就未得到最大化。市场上有大量的大白菜出售，由于供给量超过了市民的需求量，大量滞销，消费者出于好心，或者响应有关部门的号召，便不顾自己的需求，大量购进“爱国菜”，以缓解生产者的燃眉之急。生产者的一时之急得到了解救，但正确的需求信息却被好心的消费者扭曲了，于是生产者错误地认为，可以继续大量生产大白菜，反正消费者是好心的，“爱国的”，大白菜不愁卖不出去。于是，没有市场的大白菜继续大量生产出来，而市民们也必须好心下去，“爱国”下去。市民们的福利一直受损失，可用于其他有市场产品的宝贵资源也因此而未得到充分的利用，造成资源配置劣化的恶果。而这就是消费者好心的非理性经济行为直接造成的。

　　有一个故事很好地说明了在特定奖惩机制中好心办坏事的道理。故事是这样的：有一位游客在海边漫步，有几只海鸟在天上飞翔，海滩上有一只可爱的小乌龟探头探脑、就要破壳而出。海鸟见到后一个俯冲直袭幼龟。眼看可爱的小乌龟就要命丧九泉，葬身鹰腹，游客见义为勇，赶走海鸟，拯救了可怜的乌龟。但是，可怕的事情出现了，由于第一只乌龟出壳后安然无恙，其他乌龟便以为没有危险而纷纷出壳。被赶走的海鸟回来了，其他海鸟也纷纷赶来。游客赶之不及，幼龟避之不及，在大批海鸟的疯狂攻击之下，遭到灭顶之灾。游客的好意造成了巨大的灾难。

　　在这个故事中，游客的好意拯救行为尤如上面消费者的好意行为。这种好意行为如果是一次性的，那自然是道德的行为，值得提倡。但在多次重复的情况下，它只能促使好意接受者更依赖于好意，而一旦好意施予者无力承担施予好意行为引起的负担时，好意接受者便会惨遭厄运，甚至遭到灭顶之灾。市场机制的好处就是可以把消费者的理性利己行为转变为理性利他的行为，它无需提倡高尚的道德，便可以得到甚至连高尚的道德行为都得不到的利他成果。人是道德的动物，但在市场中也是现实的利己动物。人们的道德行为到处可见，但在经济生活中现实的利己行为更是司空见惯。市场机制以理性的利己行为为基础，显然是现实的经济制度。

　　对消费者是如此，对生产者也是如此。在经济生活中，企业家们的理性目的便是利润最大化。企业家们如果不以利润最大化为目的，反而以乐善好施为目的，其结果必然不是因微利而难以扩大苦心经营的事业，就是因亏损而破产。在保证利润最大化的前提下，企业家可以做一些乐善好施的表现性好事，如捐款办教育，集资修马路，这样做既有利于社会，又有利于改善企业和企业家的社会形象。但这样做必须以有利于利润最大化为前提，并以力所能及为限度。企业、企业家的规范涵义便是赚钱办实业，发展经济，为社会提供充分的就业机会，为社会经济发展做出最大的贡献。社会对他们的期望是如此，他们的角色使命也是如此。他们的实业越发展，他们对社会的贡献也越大。改革、开放以来，农村出现了好多万元户。他们富裕不忘乡亲情，捐款举办集体福利事业，帮助未富裕起来的穷乡亲尽快富起来。这是值得提倡的善事。但是，凡事总得有个限度。在有些地方，万元户为来自四面八方的募捐者所苦，有的甚至因为募捐而贴进了全部收入，而募捐者仍然络绎不绝。万元户的贡献不在于把自己的收入全部捐出来办社会公益事业，而是继续当万元户，为农村经济的发展做出最大的贡献。好事只是一时的好处，而经济繁荣则是中国农村摆脱贫穷摆脱落后的根本之路。城市经济体制改革以来，涌现了一大批很有才干的企业家，他们辛勤创业，开创了很大的事业，也发了一笔财。像农村的万元户一样，他们周围也出现了为数不少的募捐者。有些募捐者满意而归，因为企业家认为这是应该做的，或者值得做的。有些募捐者碰壁而归，因为企业家认为不值得给，或者不该给。但有些碰壁者却不甘心，他们运用手头拥有的权力，强制企业交纳捐款，否则则给予某种不方便等等。企业家的角色是经济人的角色，而不是慈善家的角色。社会对他们的期望是发展经济，而不是办好慈善事业。把企业看成摇钱树，把企业家看成慈善家，这必然妨碍企业的长远发展。

　　在市场经济条件下，企业家的理性利己行为可以在市场经济机制的作用下，变得有利于社会。这是市场经济机制的妙用之一。其原因一是企业家的努力促进了社会的经济繁荣，二是在市场经济机制的作用下，企业家只有更好地为消费者服务，才能更好地利己。在经济生活中，企业家千方百计讨好消费者，了解消费者的口味，为消费者提供善后服务，其目的虽然是为了实现利润最大化，但是为消费者提供的方便在实际上却比一般的利他行为更普遍、更现实。在现实经济生活中，我们几乎不指望随时从他人的高尚牺牲中获得我们自己的福利和方便，但我们确能指望随时从他人的利己行为中获得我们的方便。市场经济鼓励理性地利己，惩罚不切实际的利他，并且以此为动力，自行运转。这便是市场经济的动力机构。如果有关方面以为企业家是摇钱树，可以想方设法甚至运用权力压制企业掏腰包，认为企业家不能唯利是图，这显然与市场经济规律逆道而行。长此以往，不仅不利于特定企业的发展，而且还会影响到整个社会的经济发展。

　　特定的奖惩机制是经济人理性经济行为的保证，但市场经济要有充分的活力，还需要充分的竞争。就消费者而言，竞争主要在消费者自己身上发生。其主要表现就是不同需求对消费者有限收入的竞争。在这种内在的竞争压力之下，消费者在消费时，总是不得不进行各种各样的选择，既考虑特定需求的迫切性和自己的收入约束，同时又考虑各种选择的机会成本，在有限的收入范围内尽可能实现消费者均衡，即消费者本身福利最大化。在消费者之间也会有竞争发生，但是发生的条件是消费品市场是卖方市场，而且消费品是短缺的，价格是受政府管制的。在市场机制很完善的情况下，如果消费品的供给处于短缺状况，消费品的价格就会上升，生产者的利润就会提高，生产要素就会从其他部门流向该消费品，随着消费品供给的增长，价格就会下跌，一直到供求均衡，买方市场取代卖方市场为止。消费者内部各种需求的竞争、在短缺市场条件下消费者之间的竞争，其功能就是为生产者提供正确的需求信息，使有限的生产资源得到最优配置。

　　就生产者而言，为了争夺原料、争夺市场，生产者之间的竞争是非常普遍、非常激烈的。消费者竞争的动机是在有限收入的约束下取得需求的最大满足，其表现是尽力实现消费者均衡的条件，尽量扩大消费者剩余。与此不同，生产者竞争的动机却是利润最大化，其表现一方面是提高生产技术和管理技术，减少生产成本、管理成本和交易成本，另一方面则是加强市场营销，了解甚至引导消费者的消费口味，抢占、保住并开拓市场。生产者之间的充分竞争，可以保证有限的经济资源配置实现帕累托最优的条件。在经济生活中，我们最常见的竞争是价格竞争，即生产者为争夺市场而实施的竞相降价的竞争。正常价格竞争的正常结果是实现该产品的供求均衡，因为在市场机制的作用下，低价意味着消费者剩余的增加，也意味着需求的扩大，需求增加导致市场扩大，这时不是出现供给短缺就是价格回升，这时生产者如果认为有利可图，那么他就会扩大生产，其他生产者也会插手该产品的生产，于是供给增加，短缺消除，价格又回落到均衡的水平。在市场经济条件下，竞争其实就是价格竞争。生产者竞争的动机是利润最大化，而竞争的压力又迫使他们把利润限制在合理的水平上，更好地为消费者服务。　

　　第四节 政府范围的准则

　　从经济角度来看，政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要。市场的需要来自校正市场失灵的需要，而社会的需要则来自对于公平的需要。对于发展中国家，尤其是对转轨经济国家来说，市场的需要还来自建立和完善市场基础制度。最后，政府职能的范围显然也取决于本身的能力，政府本身的能力，同样是制约政府职能范围的关键性因素。这一系列因素的均衡，就确定了一国政府职能的适当范围。

　　阿特金森和斯蒂格里茨认为，政府所起的基本作用非常多，在混合经济中，政府的基本作用首先是建立和贯彻“经济游戏规则”。在此规则包括合同的法定效力、破产条款、产权法规等。经济运行方式与这一基本框架有着密切的关系，政府的其他职能也受到这类私人经济运行遵循的基本规则的极大影响。这一作用实际上是维持和稳定市场经济财产关系的职能。

　　其次，政府还进行着众多的税收和支出活动，据此运用一系列的政策手段来影响经济。如税收、公共开支以及国家参与生产如公共企事业。此外，政府还可以运用如配给、中央计划、分区制、许可证等直接控制手段，管制(如对公共事业、对价格和工资的管制)、控制企业如反垄断、污染、安全方面或者工会的立法以及货币和债务政策(反对货币机构的管制)。这些政府活动领域也有实际的或潜在的重要性。

　　政府在运用各种手段时，是混合使用的。如“在汽车造成空气污染的情况下，政府可能决定汽车制造业必须遵循的防污染的最低标准。然而，政府也可以选择按照污染量收税或者对生产无污染汽车研究提供补贴的手段。货币政策与财政政策也以同样的方式密切相联。”

　　从实际角度来看，政府的确履行着各种各样的功能，但这并未说明政府的范围到底应该是怎么样的。有关市场失灵的福利经济学理论就为政府的规范功能提供了基本的尺度。

　　在成熟的市场经济国家，政府的作用主要是补充市场失灵，从而纠正因市场失灵而引起的资源配置效率的损失。现代福利经济学原理详细地论证了市场机制何以失灵，政府何以通过公共政策校正因市场失灵而导致的资源配置扭曲。

　　根据福利经济学的基本原理，市场失灵是指一系列的状况，在这种状况下，市场机制不能有效地配置资源。市场失灵包括公益物品、外部效应、自然垄断、不完全的市场和信息不完整、不对称，以及收入分配的公平性。

　　公益物品就是非竞争性的和非排他性的物品。非竞争性是指增加一个使用者并不减少其他消费者的消费量，即消费的边际成本为零。非排他性是指使用者不能、很难或者不必被排斥在对该物品的消费之外。这些特征使得无法、很难或者不必对公益物品进行收费，因而市场机制无法激励个人去提供充分的公益物品，它只会导致供给严重不足，而消费则严重过度。国防是纯粹形式的公益物品，而乡村公路则是地方性的公益物品。与公益物品相关的物品，还有公共财产物品，它具有非排他性但具有竞争性，如公有池塘资源。由市场机制来分配公有池塘资源，其结果就会是水资源的退化，公共草场资源的“公共事物悲剧(the tragedy of the commons)”。此外还有俱乐部物品，具有非竞争性，但具有排他性，如城际高速公路和收费公路。电影院、游泳池、公共澡堂等也是俱乐部产品。由市场机制供给俱乐部产品，往往导致效率损失。京昌八达岭高速公路是典型的俱乐部产品，建成后实行收费制，导致许多车辆拥挤在两旁的辅路，造成交通堵塞，而高速公路上的车辆却寥寥无几。这显然是效率损失。

　　公益物品中的一个特例是保险供给。保险是一种私益物品，但是由于信息不对称所造成的市场不完善因素，它也具有非私益物品的特性。微观经济学在分析市场机制进行资源配置时总是假定市场是完备的，信息是充分的，竞争也是充分的，消费者不会进行逆向选择，严格遵守经济人的理性原则。但是事实上，市场却是不完善的，市场所需要的信息是不完整的，或者不对称的。这都将导致市场无法实现资源配置效率。市场不完全，意味着市场上不存在某种物品或者服务的供给，虽然消费者愿意支付比供给成本高的价格时也是如此。消费者如果对某项物品的估价系统性偏低，不愿意支付足够的充分基础教育或医疗保健预防所需要费用，这也将导致资源配置低效率。信息不对称，是指生产者掌握的信息多于消费者或者少于消费者，这时也会导致资源配置低效率。在保险市场中，往往存在逆向选择和道德危害的问题。逆向选择是指保险公司会排除最需要保险的人，而只容纳不怎么需要保险的人。道德危害则是指保险消费者一旦有了保险，就会不去努力避免风险。医疗保健和保险市场普遍存在着上述问题，从而很难保证医疗保健和保险的最优供给。由于信息不对称而造成的市场缺陷，使得这些物品具有了公益的特征。在这种情况下，政府也应该起一些补充的作用。

　　外部效应产生于生产或者消费产生外溢成本或者外溢收益，而他人并不因此获得补偿或者付费之时。污染是典型的外部不经济效应，它对社会造成了未补偿的成本。而广泛的教育则具有外部经济效应。由于成本和收益不对称，如果由市场机制来调节资源配置，外部不经济往往造成物品的过度供给或者过度消费；而外部经济则造成物品的供给不足或者消费不足。

　　自然垄断是由规模经济造成的，它的特征是边际成本随着生产规模的扩张而递减，从而减少或者消除了竞争的机会。在市场机制条件下，如果任由其发展，那么就会自然而然地形成垄断格局，一旦自然垄断形成，那么垄断者就可以通过限制产出而提高价格，并获得垄断利润。这时如果没有外在的制约，资源配置就会因垄断而扭曲。

　　以市场为基础的发展能够提高资源配置效率，促进经济增长，从而创造更多的工作机会，提高了收入，从而使大多数人都从中受益，过上比较富裕的生活。但是增长所带来的收益在不同群体、家庭和个人之间的分配是不同的，这样就会导致种族集团之间、家庭之间、男女之间、个人之间的不平等。有些人群常常不能享受因市场而导致的经济增长的成果，尤其是残疾人、经济上处于不利地位的人，以及生活在贫困落后地区的人，往往被增长遗弃。市场的特点是根据要素禀赋进行分配，其结果是缺少资产和教育的人，往往因无力把握市场经济所创造出来的新机遇，从而导致了贫困。反对贫困问题，依靠社会的力量是不够的，市场机制也很难充分地调动社会力量，来帮助贫困者。在这些方面，政府应该作出自己的努力。

　　对于发展中国家来说，市场经济所需要的基础条件非常缺乏，往往存在着法律缺乏综合症。这时，政府就要致力于提供适合于市场经济需要的法律与秩序，稳定宏观经济，提高政府行为和政策的可信度，保持自身行为的连续性和可预见性，积极反腐败，制约政府对市场经济的不正当干预，为市场经济的充分发育提供有限且有效政府的条件。　

　　第五节 政府的限度

　　当然，说市场会失灵，只是意味着市场不能充分最优地解决这些问题。实际上，市场本身也能够有效地解决公益物品的供给、外部效应的内在化、信息不对称和收入分配不均问题，只是根据福利经济学的原理来说，它不能保证有效地使供给和消费达到最佳的水平。一些技术变化，很可能改变市场失灵的格局。比如由于技术条件的变化，邮电、电讯业已经可以利用市场机制进行有管制的竞争。而即使亚当·斯密认为政府应当起主导作用的基础设施问题上，市场机制也已经开始起到非常重要的作用。因此，即使在这些场合，政府也只能起补偿的作用。何况政府也会失灵，而当政府失灵时，它连市场所起的有效作用都会破坏干净。因此，政府一定要慎用，有且只有当市场处理显然失灵，并且政府显然有效时，方能采取行动。

　　在过去，市场失灵理论为政府的普遍干预和政府规模的大规模扩张提供了理由，现在市场更能够导致发展，政府往往是发展的阻碍，政府的作用仅仅限于根据其能力来补充市场，促进市场，利用市场。这一观念不仅在传统的私人部门已经深入人心，在传统的政府应该干预的领域，也已经成了常识。比如连亚当·斯密都认为提供基础设施是政府三大天职之一(另外两项是国防和治安)，但到了90年代，1994年世界银行发表的有关基础设施问题的报告中，市场也成了发展基础设施的主力。而在我们看来，政府也没有垄断也不可能垄断国防和治安，各国政府，包括中国政府在内，任何政府都没有企图独家垄断国防事业和治安事业。

　　世界银行在报告中以专栏的形式阐述了1994年世界发展报告的主旨，这就是倡导运用市场的方法来提供发展所需要的基础设施。专栏认为，基础设施可以为经济增长、减轻贫困和环境可持续性创造重大的收益，但只有在它提供的服务可以对有效需求作出反应而且效率较高时才会这样。服务是目标，也是基础设施发展的尺度。基础设施存量方面的大型投资一直在进行，但在很多国家，这些财产并没有产生需要的服务数量或质量。这种浪费的代价是放弃经济发展，丧失减轻贫困和改善环境的机会，代价是高昂的，也是不能接受的。

　　该报告认为，为了高效率和负责任地提供基础设施服务，需要通过使用三种手段来变革激励机制：商业化管理、竞争和有关人士的参与。政府和私营部门的作用也必须改变。技术革新和试验，再加上提供基础设施的替代方法，标志着改革应遵循下列原则：

　　像企业家那样管理基础设施，而不能像官僚。应把基础设施的提供看作是对消费者需求作出反应的一个服务行业并按此原则来经营。业绩不佳的原因是目的不明确，财政自主权和财经纪律几乎没有，以及不存在由消费者衡量的最低满意度。许多愿意为绝大多数基础设施服务付费的人为收取使用费提供了更多的机会。为了确保基础设施的商业属性，私营部门对管理、融资和产权的参与在绝大多数情况下都是必要的。

 　　引入竞争──可行时直接引入，否则就间接引入。竞争能给予消费者更多的选择，以更好地满足其需求，它对提供者形成了压力，使之提高效率并对消费者负责。直接引入竞争的方法可以是对没有技术阻碍的活动实行自由准入。间接引入的方法是，对那些存在自然垄断条件的专有服务的提供权进行竞争性投标，以及使服务提供市场化。

 　　赋予使用者和有关人士更多的发言权和实际责任。如果基础设施活动会产生重大的外部影响，不管是好是坏，或者财经纪律还不足以确保使用者和其他有关团体负责，政府就要通过其他手段解决问题。在设计和规范基础设施服务方面，使用者和其他有关人士应有代表参与，在某些情况下，他们应在设计、经营和融资方面发挥重要的积极性。

 　　在融资方面有希望建立公共─私人的伙伴关系。私营部门对新设施能力融资的参与正在扩大。其经验教训是，政府应从简单的项目入手，从而取得经验。投资者的收益应与项目进展情况联系起来。所有必要的政府担保都必须仔细斟酌。

 　　在情况发生变化时，政府将在基础设施领域继续发挥作用。在政府的直接控制下，除了采取改善基础设施提供业绩的措施以外，改善环境状况，以及协调部门间的作用，不论是服务是由国有部门还是私营机构提供的。政府还要负责创建法律和规章框架，支持私人参与基础设施服务的供给。

　　政府本身就是一种特殊的公益物品，它的许多服务具有不可分性，其许多服务具有边际成本为零的特点。但是这并不是说，政府提供的服务是不需要成本的，是不需要努力的。实际上，各国政府的规模与其能力是一致的。西方国家社会经济发展水平高，政府财政虽然也非常紧张，但其规模要比发展中国家要大得多。因此，西方国家的政府的职能范围也要广泛得多，它们不仅为市场经济提供了广泛的经济自由，提供了充分的法律与秩序，提供了充分的产权保障，而且还在公益物品的供给、外部效应的纠正、完善保险市场、通过收入再分配解决贫困等方面提供了非常广泛的服务。

　　当然，即使政府能力水平很高的西方国家也开始感到力不从心。70年代末以来，西方国家所进行的治道变革(Governance Transitions)或者新公共管理(New Public Management)运动，实际上就是政府职能超过政府能力、政府财政入不敷出所导致的。

　　对于中国政府来说，也需要讲究政府职能与政府能力相适应的问题。就目前的情况来看，国防的公益物品需求不大，可以节约这一方面的财力。而市场经济所需要的最基础的条件如经济自由条件、产权保护条件以及法律和秩序条件，以及市场经济所需要的政府行为的规范化和可预见性水平，却是最缺乏的。计划经济遗产所导致的对经济自由的过分管制，如形形色色的对私有经济的歧视性规定、繁琐的项目申报和审批程序、有关成立公司的过高的限制性规定、缺乏适应市场经济需要的法律、执法力度不够、司法不够独立、权钱交易、不公平竞争、假冒伪劣、三角债等，都是市场经济的威胁。政府应该在这些方面加大力度，力争在下个世纪初建立市场经济所需要的最基本的制度条件。

　　中国政府的职能范围应该与其能力相适应，而且还需要抵制特殊利益集团的压力。1998年国务院机构改革，把所有工业部门全部改为总局，并且在3年之内彻底撤销这些总局；完全撤销8个行政性公司。这一改革顶住了各部门的压力，是一个很有魄力的举动。在其他方面，中国政府也应该不怕得罪人，根据市场经济的需要，来重新确定自己的职能，来重新调整财政支出的重点。比如在计划经济条件下，中国医疗保障体制由公费医疗制度、劳保医疗制度、农村合作医疗和个人自我保障制度构成。到90年代的今天，除了增加了商业性保险之外，大体格局依然没有什么变化。这一体制中，政府实际上只负责各级政府机关、党派、人民团体和文化、教育、科研、卫生等事业单位的工作人员，二等乙级以上革命残废军人和高等院校的在校学生。在50年代初期，享受公费医疗制度的仅400万人，每人每月经费标准为旧币15 000元，1991年底享受人数增加为2 800万人，医疗费支出约60亿元人民币，人均支出220元。公费医疗中极少数老革命干部、高级干部和高级知识分子享受“医疗照顾”。除此之外，国有企业的职工则由企业自我保险，社会化程度低，经费由企业单位按国家规定自提自用。农村合作医疗是农民群众或集体经济组织自愿组建的。在计划经济中，政府实施的医疗保障政策，实际上是与富者愈富、穷者愈穷的原则是一致的，它实际上也违背了计划经济的大锅饭、大平均的原则。

　　改革开放以来，公费医疗制度基本依旧。但农村合作医疗制度却因为集体经济的家庭化而遭到了破坏，目前虽有恢复，但依然不可能解决真正的医疗保障问题。国有企业的医疗保健，则由于国有企业的经济状况每况愈下，下岗职工到去年已经达到1 000万人，许多下岗职工虽然有医疗保健之名，实际上却已经不再享受医疗保障。

　　在医疗保障制度问题上，中国政府的能力是非常有限的，不可能像英国等西方国家那样，实现全面免费医疗。因此，政府应该集中力量，解决一部分的问题。那么，中国政府应该如何选择自己的职能重点呢？这可以根据不同的原则来进行取舍。如根据行政管理效率的原则，可以继续过去的做法，把政府的财力继续集中在公费医疗领域，这样管理起来方便，也适应政府能力有限的实际情况，并且也不会引起特殊利益集团的抵制。但根据公平原则，中国政府应该把有限的财力放在基本医疗方面，并且不分干部、职工或者农民，一律实施。根据这一原则，应该废除目前带有劫贫济富性质的作为计划经济遗产的公费医疗保障制度，集中力量解决因市场化改革而产生的贫困阶层的医疗保障问题。自然，在这个问题上，公平原则显然应该压倒劫贫济富的原则。1999年开始，中国政府开始公费医疗制度改革，实行普遍的城镇医疗制度，个人账户与大病统筹相结合，这种制度既解决了城镇居民得大病的风险，也解决了个人节约医疗费用激励不足的问题，并且使得公费医疗在城镇领域里面普遍化。这是一个非常可贵的进步。在此基础上，中国政府还需要把这一制度推广到全国，对全体公民实行同样的医疗制度，并对于贫困阶层实施医疗救济的特殊政策。

　　此外，在就业保障方面，中国政府实际上也在实施劫贫济富的原则。根据这一原则，在计划体制条件下，贫穷的中国农民通过隐性税，为中国工业的发展提供了原始积累。并且在城市就业机会缺乏的情况下，通过接收上山下乡知识青年，养活了成千上万的“待业工人”。改革开放以来，贫苦的中国农民进城打工，对于城市的发展作出了很大的贡献。对农民工来说，可以通过立法或者强制手段，剥夺他们的就业权，规定什么种类的职业不得雇佣农民工，这些农民工一度还被歧视性地称之为“盲流”，虽然农民工个个心明眼亮，根本就不盲目，自然也不是盲流。对于原来国有企业的职工来说，一旦失去工作，就给予适当的救济金，通过限制农民工就业的方式提供优先就业机会，或者给予再就业培训，他们被称之为“下岗工人”。根据劫贫济富的原则，还可以把精简下来的干部叫做“分流人员”，一切全部由政府安排。计划体制下的“干部”、“职工”和“农民”之分，市场经济条件下的“分流人员”、“下岗人员”、“盲流人员”，显然是一一对应的关系。如果根据公平原则，政府，尤其是中央政府，应该制定非歧视性的就业保障政策，即使不实施劫富济贫，至少也不能劫贫济富，废除以计划经济的身份制度为基础的社会保障政策，重新确定政府职能的重点，把有限的资金用在真正为贫困阶层服务的事务上。

　　总之，从经济角度来看，政府职能的范围应该取决于市场和社会的需要。来自市场的需要是校正市场失灵，而来自社会的需要则源于人们对公平的渴求。对于发展中国家，尤其是对转轨经济国家来说，市场的需要还来自建立和完善市场基础制度的需要。最后，政府职能的范围显然也取决于本身的能力，政府本身的能力，同样是制约政府职能范围的关键性因素。这一系列因素的均衡，就确定了一国政府职能的适当范围，自然也确定了政府与市场的最佳关系。由于在政府与市场关系中，政府是强者，而市场是弱者，根据弱者优先的原则，在处理市场与政府之间关系时，必须遵守市场优先的原则，市场先于政府，是有效且有限政府的基础，作为扩展秩序的市场扩展到那里，政府的规模与范围就应该收缩到那里。

　　(注释略）

延伸阅读：

毛寿龙：责任政府的理论及其政策意义

美国政府：改变腐败文化

好多，感觉很好，但有点懒，不想看完！^_^